MANDADO DE SEGURANÇA

César Adriano de Melo*

1. Introdução

O mandado de segurança é uma ação (ou remédio constitucional) para proteger direito líquido e certo, nos termos do inciso LXIX do artigo 5º da Constituição Federal, que ora se transcreve:

conceder-se á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do poder público;

Direito líquido e certo é o que independe de qualquer outra prova além da documentação juntada na inicial. Na lição de Hely Lopes Meirelles, acolhida tanto pela doutrina quanto pela jurisprudência, direito líquido e certo é “o que se apresenta manifesto na sua existência, delimitado na sua extensão e apto a ser exercitado no momento da impetração.”

Já para Pedro Lenza, direito líquido e certo é aquele que, sem necessidade de dilação probatória, consegue se fazer provado, de plano, por meio de prova pré-constituída, realçando, o autor, a lição de Hely Lopes Meirelles, de que o direito, se existente, certamente é líquido e certo, devendo os fatos, esses sim, serem líquidos e certos para o cabimento dessa ação constitucional.

Depreende-se pela leitura dos incisos LXIX e LXX que o mandado de segurança pode ser individual ou coletivo. Afirma José dos Santos Carvalho Filho que “o mandado de segurança individual é aquele impetrado pela pessoa, física ou jurídica, para defender direito próprio.” Já o mandado de segurança coletivo terá curso quando impetrado por pessoas jurídicas, para a defesa de seus membros ou associados. É o que se vislumbra nas hipóteses em que uma entidade de classe ou uma associação se insurge contra ato do Poder Público, ofensivo a direito de seus membros ou associados.

No que concerne a tal hipótese, já consagrou o STF entendimento segundo o qual pode a entidade de classe impetrar o mandado de segurança coletivo independentemente da autorização de seus associados, conforme se vê pelo enunciado da Súmula nº 629. Por outro lado, em consonância com a Súmula nº 630 do Pretório Excelso, a legitimidade da entidade de classe é admissível até mesmo nas hipóteses em que a pretensão deduzida na ação interesse apenas a uma parte da categoria representada. Eis o teor das súmulas supra referidas, in verbis:

Súmula 629. A impetração de mandado de segurança coletivo por entidade de classe sem favor dos associados independe da autorização destes.”

Súmula 630. A entidade de classe tem legitimação para o mandado de segurança ainda quando a pretensão veiculada interesse apenas a uma parte da respectiva categoria.

O diploma básico regulador desse remédio constitucional é a Lei nº 1.533, de 31 de dezembro de 1951, em relação ao qual uma série de leis posteriores introduziram algumas modificações, a exemplo da lei nº 2.770/56, que proibiu a concessão de medidas liminares para a entrega de mercadoria, bem ou coisa, vinda do exterior, e subordinando a execução da sentença não transitada em julgado à prestação de caução; lei nº 4.166/62, que aumentou os prazos para a prestação de informações e exibição de documentos pela autoridade coatora e outros; lei nº 4.348/64, fixando o prazo de 10 dias para a prestação das informações, estabelecendo em 90 dias a eficácia da medida liminar, prorrogável por mais 30 dias e dando efeito suspensivo ao recurso interposto de decisão que importe outorga ou adição de vencimentos ou ainda reclassificação, dentre outras medidas; lei nº 5.021/66, que dispôs sobre o pagamento de vencimentos e vantagens pecuniárias asseguradas, em sentença concessiva de mandado de segurança, a servidor público civil; lei nº 8.076/90, que dispõe sobre as hipóteses nas quais fica suspensa a concessão de medidas liminares; e lei nº 8.437/92, que regula a concessão de medidas cautelares contra atos do Poder Público.

O mandado de segurança é conferido aos indivíduos para que eles se defendam de atos ilegais ou praticados com abuso de poder, constituindo-se verdadeiro instrumento de liberdade civil e liberdade política. Importante destacar, ainda, que esse instrumento caberá contra os atos discricionários e vinculados, pois, nos primeiros, apesar de não se poder examinar o mérito do ato, deve-se verificar se ocorreram os pressupostos autorizadores de sua edição e, nos últimos, as hipóteses vinculadoras da expedição do ato.

Atualmente, encontra-se em tramitação no Congresso Nacional um Projeto de Lei de iniciativa do Poder Executivo que tem por objetivo consolidar toda a legislação, hoje existente, para o processamento e concessão do mandado de segurança. Essa iniciativa nasceu do trabalho elaborado por uma comissão nomeada pelo então Ministro da Justiça, Nelson Jobim, presidida pelo professor Caio Tácito, sendo relator e revisor desse projeto, respectivamente, Arnaldo Wald e Carlos Alberto Menezes Direito.


2. Origem

O mandado de segurança é uma criação puramente brasileira. Foi criado pela Constituição de 1934, no capítulo II, referente aos direitos e garantias individuais, em seu artigo 113, nº 33, a seguir transcrito:

Art 113 – A Constituição assegura a brasileiros e a estrangeiros residentes no País a inviolabilidade dos direitos concernentes à liberdade, à subsistência, à segurança individual e à propriedade, nos termos seguintes: ...

33) Dar-se-á mandado de segurança para defesa do direito, certo e incontestável, ameaçado ou violado por ato manifestamente inconstitucional ou ilegal de qualquer autoridade. O processo será o mesmo do habeas corpus, devendo ser sempre ouvida a pessoa de direito público interessada. O mandado não prejudica as ações petitórias competentes.

Pode-se afirmar, seguramente, que a luta, por demais antiga, contra os abusos do Poder Público, foi o fator de maior preponderância para o surgimento do mandado de segurança.

Entre suas fontes incluem-se, segundo Arnoldo Wald, os vários writs do Direito anglo-americano (o writ of mandamus, o writ of injunction e o writ of certiorari) e o juicio de amparo mexicano. Todavia, sua principal fonte foi a doutrina brasileira do habeas corpus, liderada por Ruy Barbosa e Pedro Lessa.

Ainda sobre as fontes inspiradoras do nosso mandado de segurança, há que ser citado o Direito português, no que diz respeito à apelação extrajudicial, tendo em vista a similaridade do conteúdo deste instrumento com o mandado de segurança brasileiro. Contudo, na apelação extrajudicial portuguesa, o objeto de exame era feito somente na via recursal, diferentemente do que ocorre com o remédio processual ora em estudo.

De 1891 a 1926, se procurou estender o habeas corpus à proteção de direitos outros que não o de locomoção puro e simples, o que foi alcançado, dentro de certos limites. O Supremo Tribunal Federal firmou jurisprudência no sentido de conceder tal garantia em favor de qualquer direito lesado, que tivesse, como pressuposto, a liberdade de locomoção. Isto se o Tribunal entendesse ser incontestável o direito, ou seja, não pairar sobre ele dúvida razoável.

A reforma constitucional de 1926 restringiu o habeas corpus à liberdade de locomoção, deixando sem proteção especial os demais direitos fundamentais. Para suprimir tal lacuna, muitos projetos foram apresentados ao Congresso, propondo a criação de remédio para os direitos outros que o de ir e vir.

Ao mesmo tempo, a doutrina procurava firmar a tese da posse dos direitos pessoais, para que fizessem jus aos interditos. Desenvolveu-se acesa polêmica entre os favoráveis a essa tese, apoiados, sobretudo, no Direito Canônico, e os contrários, armados com o Direito Romano.

O problema, porém, só foi resolvido com a promulgação da Constituição de 1934, que cria o mandado de segurança, adotando proposta de João Mangabeira.

Em 16 de janeiro de 1936, promulgou-se a Lei nº 191, destinada a regulamentar infraconstitucionalmente o mandado de segurança, na qual se mantiveram presentes as características da sumariedade, da mandamentalidade e da produção de tutela específica.

A Carta ditatorial de 1937 excluiu o mandado de segurança do rol de garantias constitucionais. Porém, mesmo durante o Estado Novo, o mandado de segurança continuou a vigorar, ainda que como remédio infraconstitucional e com restrições quanto ao seu alcance.

Com o processo de redemocratização de 1946, o mandado de segurança voltou ao patamar constitucional, derrogando-se, assim, as limitações impostas pelo regime de 1937. Foi regulamentado pela Lei nº 1.533, de 31.12.1951. Desde então está presente em todos os nossos textos constitucionais.

3. Espécies

O mandado de segurança poderá ser repressivo de uma ilegalidade ou abuso de poder já cometidos, ou preventivo, quando o impetrante demonstrar justo receio de sofrer uma violação de direito líquido e certo por parte da autoridade coatora. Por meio da primeira espécie, o impetrante defende seu direito contra ato do Poder Público que já é vigente e eficaz. Como esses elementos tornam o ato operante, o mandado de segurança repressivo visa a reprimir a conduta administrativa já realizada ou, em outras palavras, visa a consertar o erro já cometido.

Já no que concerne ao mandado de segurança preventivo, o que se deseja é evitar a lesão a direito líquido e certo. No caso, o ato ainda não foi praticado, mas já há elementos certos de que o será. É o caso, por exemplo, em que o interessado se sente seriamente ameaçado pelo advento do ato. Observe-se, apenas, que a prevenção deve atender a três aspectos, sendo eles:

> o da realidade, pelo qual o impetrante demonstra realmente que o ato vai ser produzido;

> o da objetividade, segundo o qual a ameaça de lesão deve ser série, não se fundando em meras suposições; e

> o da atualidade, que indica que a ameaça é iminente e deve estar presente no momento da ação, não servindo, pois, ameaças pretéritas e já ultrapassadas.

O mandado de segurança preventivo tem tido uma larga utilização em matéria tributária, em especial para a proteção contra cobrança de tributos que são considerados inconstitucionais.

Muitas vezes, para se evitar o perecimento do objeto, o impetrante poderá solicitar a concessão de liminar, desde que, é claro, fique demonstrado o fumus boni iuris e o periculum im mora, consoante se depreende da leitura do artigo 7º, inciso II, da Lei nº 1.533/51.

Há doutrinadores, a exemplo de José dos Santos Carvalho Filho, que adotam uma outra forma de conceituar as espécies de mandado de segurança. Para essa corrente, as formas de mandado de segurança individual e coletivo é que são denominadas como as suas espécies.

O presente trabalho não tem a pretensão de adentrar no mérito do julgamento se essa ou aquela forma é a correta quanto à conceituação das espécies de mandado de segurança, até porque, tanto uma quanto a outra serão abordadas, ainda que de forma não tão aprofundada, neste estudo.

4. Natureza jurídica

Há consenso doutrinário para classificar o mandado de segurança como ação.

Ensina Alexandre de Moraes que o mandado de segurança é uma ação constitucional, de natureza civil, cujo objeto é a proteção de direito líquido e certo, lesado ou ameaçado de lesão, por ato ou omissão de autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público. Como afirmado por Castro Nunes: “garantia constitucional que se define por meio de pedir em juízo é garantia judiciária e, portanto, ação no mais amplo sentido, ainda que de rito especial e sumaríssimo”. 4

A distinção entre o mandado de segurança e as demais ações, segundo o entendimento de Hely Lopes Meirelles, reside no fato da especificidade do objeto e na sumariedade do procedimento daquele, que só aceita subsidiariamente as regras do Código de Processo Civil. E o objetivo primordial desse remédio constitucional é a invalidação de atos de autoridade ou a suspensão de efeitos de omissões administrativas capazes de lesar direito individual ou coletivo, líquido e certo.

Mister ressaltar que qualquer que seja a natureza ou a origem do ato impugnado, seja ele administrativo, judicial, civil, penal, policial, militar, eleitoral, trabalhista etc., o mandado de segurança será sempre processado e julgado como ação civil, no juízo competente. Esse é o entendimento do Pretório Excelso, conforme se vê abaixo:

Mandado de segurança é ação civil, ainda quando impetrado contra ato de juiz criminal, praticado em processo penal. Aplica-se em conseqüência, ao recurso extraordinário interposto da decisão que o julga no prazo estabelecido no Código de Processo Civil. (RTJ 83/255)

O mandado de segurança é sempre uma prestação imperativa da autoridade, qualquer que seja ela, apontada pelo Judiciário, como responsável pela ilegalidade ou abuso de poder e, por isso mesmo, coatora com relação ao direito líquido e certo, violado ou ameaçado do impetrante.

Levando-se em conta os elementos da ação, isto é, sujeito, objeto e causa, pode-se concluir que o pronunciamento jurisdicional concessivo da segurança pode ser meramente declaratório, pode ser constitutivo ou, ainda, condenatório. Em sendo assim, a ação em que se funda o mandado de segurança não difere, quanto ao seu objetivo, de qualquer outra ação, ou seja, de obter provimento judicial, declaratório, constitutivo ou condenatório, a respeito de um conflito de interesses.

Logo, o mandado de segurança, como ação de cognição, comporta a declaração da existência ou inexistência de uma relação jurídica, a criação, modificação ou extinção de uma situação jurídica, e a prática ou abstinência de um ato.

Para finalizar ente ponto, pode-se concluir que o mandado de segurança não é apenas uma ação judicial apta a proteger direito certo e líquido contra ameaça ou lesão provocada por ato ilegal ou abusivo proveniente do Poder Público, como à primeira vista pode parecer. Esta medida também é, em si mesmo, uma garantia constitucional fundamental, figurando em nossa Constituição Federal dentro do capítulo referente aos direitos individuais e coletivos, especificamente no art. 5º, inciso LXIX.


5. Competência

Conquanto se caracterize como ação, o mandado de segurança constitui remédio especial e garantia fundamental com amparo na Constituição. Desse modo, a Lei Maior oferece algumas regras de competência que levam em consideração a maior ou menor posição do agente, bem como sua sede funcional, no contexto geral do Poder Público, não se alterando pela posterior elevação ou rebaixamento da situação nos quadros funcionais do agente na administração pública.

Tem competência para processar e julgar o mandado de segurança:

a) o STF, quando o ato impugnado for praticado pelo Presidente da República, pelas Mesas da Câmara e do Senado, pelo Tribunal de Contas da União, pelo Procurador-Geral da República e pelo próprio STF – inteligência do artigo 102, inciso I, letra “d”, da Constituição Federal;

b) o STJ, quando se tratar de ato de ministro de Estado ou do próprio STJ – inteligência do artigo 105, inciso I, letra “b”, da Constituição Federal;

c) os Tribunais Regionais Federais, no caso de atos dos próprios Tribunais ou de juiz federal – artigo 108, inciso I, letra “c”, da CF; e

d) os juízes federais, quando se cuida de atos de outras autoridades federais – artigo 109, inciso VIII, da Constituição Federal.

O Supremo Tribunal Federal carece de competência constitucional originária para processar e julgar mandado de segurança impetrado contra qualquer ato ou omissão de Tribunal judiciário, tendo sido o artigo 21, inciso VI, da Lei Orgânica da Magistratura Nacional – LOMAN, inteiramente recepcionado.

Assim sendo, não se encontra no âmbito das atribuições jurisdicionais da Suprema Corte a apreciação do writ mandamental, quando ajuizado, por exemplo, em face de deliberações emanadas do Tribunal Superior Eleitoral Tribunal Superior do Trabalho, do Superior Tribunal de Justiça, do Superior Tribunal Militar, dos Tribunais de Justiça dos Estados, dos Tribunais Regionais Federais e, ainda, dos Tribunais de Alçada.

O mesmo ocorre em relação ao STJ, conforme proclama sua súmula 41, verbis:

“o Superior Tribunal de Justiça não tem competência para processar e julgar, originariamente, mandado de segurança contra ato de outros tribunais ou dos respectivos órgãos”.

Anote-se, ainda, que não se encontra no rol de competências do Pretório Excelso o julgamento de mandados de segurança ajuizados contra decisão de suas turmas, visto que essas, quando julgam feitos de sua competência, representam o próprio Supremo Tribunal Federal.

A mesma impossibilidade de impetração de mandado de segurança ocorre contra atos de conteúdo jurisdicional emanados pelo Plenário do STF, uma vez que a revisão de suas decisões somente será possível pela via da ação rescisória.

Além das hipóteses contempladas pela Constituição da República, as Constituições Estaduais, os Regimentos Internos de Tribunais e os Códigos de Organização Judiciária podem demarcar outras regras sobre competência, pelas quais o processamento e o julgamento de mandados de segurança caberão a órgãos jurisdicionais diversos da Justiça Estadual.

A natureza do ato impugnado não é o que estipula a fixação do juízo competente para a apreciação do mandado de segurança, mas, sim, a sede da autoridade coatora e sua categoria funcional, reconhecida nas normas de organização judiciária pertinente.

No caso da impetração ter sido feita em juízo incompetente ou se no decorrer do trâmite processual do writ surgir fato ou situação jurídica que altere a competência julgadora, o magistrado ou tribunal deverá remeter o processo ao juízo competente, de fato.

A intervenção da União, do Estado ou de suas autarquias no feito desloca a competência, respectivamente, para a Justiça Federal ou para a Vara privativa estadual.

No que concerne à questão das varas privativas, deve ser observado que, nas comarcas em que existam varas privativas das Fazendas Públicas, o juízo competente para a apreciação do mandado de segurança será sempre o dessas varas, conforme o ato impugnado provenha de autoridade federal, estadual ou municipal, ou de seus delegados, por outorga legal, concessão ou permissão administrativa.

Assim, não se concebe que, em havendo juízos especializados, os mandados de segurança contra atos de autoridades ou de delegados do Poder Público possam ser julgados pelas varas cíveis comuns, haja vista que a competência dos juízos cíveis é unicamente para solucionar questões de Direito Privado, entre particulares, e não de Direito Público, entre os administrados e a Administração Pública.6

Convém ressaltar, ainda, que são cometidas algumas impropriedades, por parte de alguns operadores do Direito, no que diz respeito à nomenclatura usada a denominação do mandado de segurança. Como todo mandado de segurança é uma ação civil, regida sempre pelas mesmas normas da Lei nº 10.553/51 e do Código de Processo Civil, não há que se falar em mandado de segurança criminal, eleitoral ou trabalhista, os remédios constitucionais que são impetrados perante essas Justiças. Para fins da segurança pleiteada, não importa a origem do ato impugnado, nem a natureza das funções da autoridade coatora, visto que todos se sujeitam ao preceito nivelador do inciso LXIX do artigo 5º da Constituição Federal.


6. Mandado de Segurança Individual

A despeito das muitas definições dadas pelos doutrinadores, preferimos colocar, neste trabalho, a definição contida na própria Constituição Federal, em seu artigo 5º, inciso LXIX, a qual passamos a transcrever:

Conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do poder público;

Um ponto importante a ser esclarecido é o que diz respeito ao que vem a ser direito líquido e certo. Há muita discussão na doutrina sobre esse aspecto, pois para alguns a terminologia não seria adequada. Sérgio Ferraz elaborou um excelente estudo sobre as diversas correntes de pensamento a respeito dessa expressão, pelo que recomenda-se sua leitura.

A expressão direito líquido e certo substituiu a antiga usada, na legislação criadora do mandado de segurança, a qual reportava-se a direito certo e incontestável. Para muitos doutrinadores, ambas são impróprias e de significação equívoca, pois o direito, quando existente, é sempre líquido e certo. O que acontece é que os fatos a ensejarem o mandamus serem imprecisos e incertos, pelo que exigiriam comprovação e esclarecimentos para poderem ensejar a aplicação do Direito invocado pelo impetrante.

Feitas essas considerações iniciais, tem-se que o mandado de segurança individual só pode ser impetrado pelo próprio titular do direito, que é o único a deter legitimidade para tanto. E esse o poderá fazê-lo contra qualquer autoridade pública ou agente de pessoa jurídica investido de prerrogativas públicas, com o propósito de corrigir ato omissivo ou comissivo ilegal ou decorrente de abuso de poder.

No rol de agentes passivos do mandado de segurança, já é pacífico, tanto na doutrina quanto na jurisprudência, que se enquadram nesse conceito dois grupos de pessoas: a) as autoridades públicas; e b) os agentes de pessoas jurídicas no exercício de atribuições do Poder Público. No primeiro grupo, estão incluídas todas as pessoas físicas que exerçam alguma função estatal, tais como os agentes políticos, os agentes administrativos e os agentes delegados. Já no segundo grupo, entram todos os agentes de pessoas jurídicas privadas que executem, a qualquer título, atividades, serviços e obras públicas.

O writ não é um remédio que sirva para toda e qualquer situação de afronta aos direitos individuais do cidadão, motivo pelo qual há situações em que se desautoriza o seu uso.

Sabe-se que descabe o mandado de segurança individual contra a lei em tese (aí incluídos os decretos, regulamentos, instruções normativas e decretos legislativos, dentre outros) que transmita normas gerais, abstratas e impessoais. E assim o é porque, em tal caso, fica inviável a ofensa direta a direitos individuais, além do fato de que, em determinadas situações, existem outros mecanismos regulados no nosso ordenamento jurídico para a impugnação nessas situações.

Também não cabe o mandamus contra a coisa julgada, pois esta assegura o princípio da estabilidade nas relações jurídicas, e os atos interna corporis, no que diz respeito à valoração efetivada pela Administração, pois, nesse caso, essa valoração refoge da apreciação judicial.

A Lei nº 1.533/51, em seu artigo 5º, menciona as outras três hipóteses em que descabe o uso do mandado de segurança. Vejamos:

Artigo 5° – Não se dará mandato de segurança quando se tratar:

I – de ato de que caiba recurso administrativo com eleito suspensivo, independente de caução;

II – de despacho ou decisão judicial, quando haja recurso previsto nas Leis processuais ou possa ser modificado por via de correição;

III – de ato disciplinar, salvo quando praticado por autoridade incompetente ou com inobservância de formalidade essencial.

O prazo para o ajuizamento do mandado de segurança, conforme estipulado no artigo 18 da lei supra referida, é de cento e vinte (120) dias, a contar da data em que o interessado tomou ciência do ato impugnado.

Houve, na doutrina, uma certa polêmica a respeito da constitucionalidade ou não da fixação de prazo decadencial de 120 dias pela Lei nº 1.533/51 para a impetração do writ. Contudo, o STF já se pronunciou a respeito, posicionando-se pela recepção desse dispositivo, até porque o que se opera é a extinção de se impetrar o mandado de segurança e não a extinção do próprio direito subjetivo, o qual poderá ser socorrido por outra forma de tutela jurisdicional.


7. Mandado de Segurança Coletivo

O artigo 5º, inciso LXX, da Constituição Federal criou o mandado de segurança coletivo, tratando-se de grande inovação no âmbito de proteção aos direitos e garantias fundamentais, que poderá ser impetrado por partido político com representação no Congresso Nacional, organi zação sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seus membros ou associados.

Eis a redação do supracitado dispositivo:

Art. 5º. .................

LXX – o mandado de segurança coletivo pode ser impetrado por:

a) partido político com representação no Congresso Nacional;

b) organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seus membros ou associados; 7

As duas alíneas acima referidas estão justamente a mostrar os legitimados a proporem o mandamus coletivo. No tocante ao partido político, no que se refere a sua representação no Congresso Nacional, não há qualquer diferença se ele tiver um único representante ou inúmeros parlamentares que o representem, pois, em qualquer dos casos, o partido já estará cumprindo a exigência da representação.

Em relação às organizações sindicais, entidades de classe e associações, além dos requisitos exigidos na alínea “b”, supra mencionada, é entendimento jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal que não há necessidade de terem autorização específica dos membros ou associados para a impetração desse instituto, desde que, ressalte-se, haja expressa previsão nos seus estatutos quanto a essa temática.

Conforme os ensinamentos de Alexandre de Moraes, o que o legislador constituinte quis com a inserção do mandado de segurança no sistema jurídico pátrio foi facilitar o acesso a juízo das pessoas jurídicas, no interesse de seus membros ou associados, bem com à sociedade como um todo, no caso dos partidos políticos que, assim, não precisariam de um mandato especial a lhe ser outorgado.

Com o surgimento desse novo instituto, as organizações classistas ficaram inegavelmente mais fortes. Uma outra vantagem trazida com essa inovação foi o fato de que ele tem o condão de evitar, a um só tempo, a multiplicidade de demandas idênticas e a demora na prestação jurisdicional, pois, com a redução de ações iguais, o Judiciário deixa de ficar mais assoberbado de processos do que já o é atualmente, favorecendo, dessa forma, à pacificação das relações sociais. No entender de Michel Temer, esses seriam os dois grandes objetivos do mandamus coletivo.

A grande diferença entre o mandado de segurança individual e o coletivo reside em seu objeto, que passa a ser coletivo lato sensu, e na legitimação ativa, que se operará, agora, por substituição processual.

Dois são os elementos a embasarem o conceito do mandado de segurança coletivo:

> o institucional, que se caracteriza pela atribuição da legitimação processual a instituições associativas para a defesa de interesses de seus membros ou associados; e

> o objetivo, que se consubstancia no uso do remédio para a defesa dos interesses coletivos.

Direito coletivo, para fins de mandado de segurança, é aquele que está inserido no patrimônio jurídico de uma coletividade ou categoria, que devem estar representados por aqueles legitimados expressos na Constituição Federal (art. 5º, inciso LXX, letras “a” e “b”).

Entende Hely Lopes Meirelles que o mandado de segurança coletivo só se presta para a defesa de direito líquido e certo da categoria, não servindo para a proteção desses mesmos direitos em relação a um ou outro membro da entidade representativa. Eis o entendimento do citado autor, in verbis:

No mandado de segurança coletivo postular-se-á direito de uma categoria ou classe, não de pessoas ou grupo, embora essas estejam filiadas a uma entidade constituída para agregar pessoas com o mesmo objetivo profissional ou social. A entidade que impetrar mandado de segurança deve fazê-lo em nome próprio, mas em defesa de todos os seus membros que tenham um direito ou uma prerrogativa a defender judicialmente. 8

No que diz respeito ao objeto do writ coletivo, os mesmos direitos que são defendidos no mandado de segurança individual aqui também o serão, apenas com o detalhe de que estes serão direcionados à defesa dos interesses coletivos em sentido amplo, englobando os direitos coletivos em sentido estrito, os interesses individuais homogêneos e os interesses difusos. Interesse coletivo, no ensinamento de Mancuso, citado por Alexandre de Moraes, seria:

aquele concernente a uma realidade coletiva (v.g., a profissão, a categoria, a família), ou seja, o exercício coletivo de interesses coletivos; e não, simplesmente, aqueles interesses que apenas são coletivos na forma, permanecendo individuais quanto à finalidade perseguida, o que configuraria um exercício coletivo de interesses individuais. 9

Os interesses individuais homogêneos, por serem uma espécie dos interesses coletivos, pois seus titulares são plenamente identificáveis, igualmente são objeto de proteção via o mandado de segurança coletivo.

Em relação aos interesses difusos, Mauro Cappelletti e Bryan Garth ensinam que são os:

interesses fragmentados ou coletivos, tais como o direito ao ambiente saudável, ou à proteção do consumidor. O problema básico que eles apresentam – a razão de sua natureza difusa – é que ninguém tem o direito a corrigir a lesão a um interesse coletivo, ou o prêmio para qualquer indivíduo buscar essa correção é pequeno demais para induzi-lo a tentar uma ação.10

Um ponto que merece destaque acerca do mandado de segurança coletivo é o que diz respeito ao fato de que, ao ser impetrado por um dos legitimados constitucionalmente definidos, a segurança individual se mostrará íntegra, desde que estejam presentes os requisitos para tanto. Nesse sentido, é o que pensa Arnoldo Wald, senão vejamos:

dentro do prazo decadencial de 120 dias, o indivíduo inserido no âmbito de uma possível impetração coletiva pode optar por impetrar o seu próprio mandado de segurança individual; ajuizado também o mandado de segurança coletivo, ele poderá prosseguir com a sua ação individual (e aí a decisão de mérito no seu processo, em relação a ele, prevalece sobre aquela do coletivo), ou pedir a suspensão do processo até o julgamento do outro.11

Fazendo-se uma analogia com o Código de Defesa do Consumidor (CDC), a presente situação guarda similitude com o artigo 104 do referido estatuto, voltado às ações civis públicas, no qual os efeitos do julgamento da ação coletiva não prejudicarão ou beneficiarão aquele que preferir buscar seu direito individualmente.

Mister, também, registrar que o que determina a natureza do mandado de segurança impetrado, isto é, o que o define como individual ou coletivo não é a pessoa do impetrante, nem tampouco o pedido contido na ação, mas, sim, a causa de pedir.


8. Jurisprudência

A jurisprudência vem consagrando algumas posições em relação ao mandado de segurança, inclusive já sumuladas. O Supremo Tribunal Federal tem editada as seguintes súmulas sobre o mandado de segurança:

> 101 – o mandado de segurança não substitui a ação popular;

> 248 – é competente, originariamente, o Supremo Tribunal Federal para mandado de segurança conta ato do Tribunal de Contas da União;

> 266 – não cabe mandado de segurança contra lei em tese;

> 267 – não cabe mandado de segurança contra ato judicial passível de recurso ou correição;

> 268 – não cabe mandado de segurança contra decisão judicial com trânsito em julgado;

> 269 – o mandado de segurança não é substitutivo de ação de cobrança;

> 270 – não cabe mandado de segurança para impugnar enquadramento da Lei nº 3.780, de 12.7.60, que envolva exame de prova ou de situação funcional complexa;

> 271 – concessão de mandado de segurança não produz efeitos patrimoniais, em relação a período pretérito, os quais devem ser reclamados administrativamente ou pela via judicial própria;

> 294 – são inadmissíveis embargos infringentes contra decisão do Supremo Tribunal Federal em mandado de segurança;

> 304 – decisão denegatória de mandado de segurança, não fazendo coisa julgada contra o impetrante, não impede o uso de ação própria;

> 330 – o Supremo Tribunal Federal não é competente para conhecer de mandado de segurança contra atos dos Tribunais de Justiça dos Estados;

> 392 – o prazo para recorrer de acórdão concessivo de segurança conta-se da publicação oficial de suas conclusões, e não da anterior ciência à autoridade coatora para cumprimento da decisão;

> 405 – denegado o mandado de segurança pela sentença, ou no julgamento do agravo, dela interposto, fica sem efeito a liminar concedida, retroagindo os efeitos da decisão contrária;

> 429 – a existência de recurso administrativo com efeito suspensivo não impede o uso do mandado de segurança contra omissão da autoridade;

> 430 – pedido de reconsideração na via administrativa não interrompe o prazo para o mandado de segurança;

> 433 – é competente o Tribunal Regional do Trabalho para julgar mandado de segurança contra ato de seu Presidente em execução de sentença trabalhista;

> 474 – não há direito líquido e certo, amparado pelo mandado de segurança, quando se escuda em lei cujos efeitos foram anulados por outra, declarada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal;

> 506 – o agravo a que se refere o art. 4º da Lei nº 4.438, de 26.6.64, cabe, somente, do despacho do Presidente do Supremo Tribunal Federal que defere a suspensão da liminar, em mandado de segurança; não do que a denega;

> 510 – praticado o ato por autoridade, no exercício de competência delegada, contra ela cabe o mandado de segurança ou a medida judicial;

> 511 – compete à Justiça Federal, em ambas as instâncias, processar e julgar as causas entre autarquias federais e entidades públicas locais, inclusive mandados de segurança, ressalvada a ação fiscal, nos termos da Constituição Federal de 1967, art. 119, parág. 3º;

> 512 – não cabe condenação em honorários de advogado em mandado de segurança – a doutrina é controvertida nesse aspecto;

> 597 – não cabem embargos infringentes de acórdão que, em mandado de segurança, decidiu, por maioria de votos, a apelação;

> 622 – não cabe agravo regimental contra decisão do relator que concede ou indefere liminar em mandado de segurança;

> 623 – não gera por si só a competência originária do STF para conhece do mandado de segurança com base no art. 102, I, “n”, da Constituição, dirigir-se o pedido contra deliberação administrativa do tribunal de origem, da qual haja participado a maioria ou a totalidade de seus membros;

> 624 – não compete ao STF conhecer originariamente de mandado de segurança contra atos de outros tribunais;

> 625 – controvérsia sobre matéria de direito não impede concessão de mandado de segurança;

> 626 – a suspensão da liminar em mandado de segurança, salvo determinação em contrário da decisão que a deferir, vigorará até o trânsito em julgado da decisão definitiva de concessão da segurança ou, havendo recurso, ata a sua manutenção pelo STF, desde que o objeto da liminar deferida coincida, total ou parcialmente, com o da impetração;

> 627 – no mandado de segurança contra a nomeação de magistrado da competência do Presidente da República, este é considerado autoridade coatora, ainda que o fundamento da impetração seja nulidade ocorrida em fase anterior do procedimento;

> 629 – a impetração de mandado de segurança coletivo por entidade de classe em favor dos associados independe da autorização destes;

> 630 – a entidade de classe tem legitimação para o mandado de segurança ainda quando a pretensão veiculada interesse apenas a uma parte da respectiva categoria;

> 631 – extingue-se o processo de mandado de segurança se o impetrante não promove, no prazo assinado, a citação do litisconsorte passivo necessário;

> 632 – é constitucional lei que fixa o prazo de decadência para a impetração de mandado de segurança;

> 701 – no mandado de segurança impetrado pelo ministério público contra decisão proferida em processo penal, é obrigatória a citação do réu como litisconsorte passivo.

Já as súmulas do Superior Tribunal de Justiça acerca do mandado de segurança são:

> 41 – o Superior Tribunal de Justiça não tem competência para processar e julgar, originariamente, mandado de segurança contra ato de outros tribunais ou dos respectivos órgãos;

> 105 – na ação de mandado de segurança não se admite condenação em honorários advocatícios;

> 169 – são inadmissíveis embargos infringentes no processo de mandado de segurança;

> 177 – o superior tribunal de justiça é incompetente para processar e julgar, originariamente, mandado de segurança contra ato de órgão colegiado presidido por ministro de estado;

> 202 – a impetração de segurança por terceiro, contra ato judicial, não se condiciona a interposição de recurso;

> 213 – mandado de segurança constitui ação adequada para a declaração do direito à compensação tributária;

> 217 – Não cabe agravo de decisão que indefere o pedido de suspensão da execução da liminar, ou da sentença em mandado de segurança.


9. Considerações Finais

Sem nenhuma pretensão de esgotar o assunto relativo ao mandado de segurança, o que este estudo procurou demonstra foi a grande relevância desse instituto, não só para as pessoas, consideradas individualmente, mas também para toda a sociedade, enquanto coletividade, pois que restou demonstrado que o mandamus, seja na sua forma individual, seja na coletiva, é uma forma de se obter uma tutela célere e eficaz, capaz de proteger os maiores e mais importantes direitos dos seres humanos, quais sejam, suas garantias e direitos fundamentais.

Estando contemplado no patamar mais elevado de nosso sistema jurídico, não restam dúvidas da relevância e utilidade desse instituto para o Estado Democrático de Direito. Sob o prisma político, cuida-se de um meio de defesa dos direitos dos cidadãos contra os ilícitos e abusos perpetrados pelo Estado, através de seus agentes. Sob a ótica social, é uma garantia eficiente e segura de se apaziguar as inquietações que os desmandos da Administração, por inúmeras vezes, causam no seio da coletividade.

Diante do seu procedimento célere e da sua precedência às demais ações, salvo o habeas corpus, o writ tem se tornado um dos meios mais eficazes de se corrigir as impropriedades perpetradas pelo Poder Público, aí incluídos aqueles particulares que estejam desempenhando atividades públicas. Daí porque deve ser um instrumento cada vez mais utilizado pelos administrados, na busca incessante de ser feita Justiça, quando esta é violada.

O ideal seria que não se precisasse usar mão desse expediente, contudo, como não vivemos numa sociedade ideal, o conhecimento de sua utilidade e o seu efetivo emprego na correção da atuação administrativa denotará que os cidadãos estarão cada vez mais em busca de uma cidadania que se quer ver resgatada. E, nesse sentido, o mandado de segurança é de vital importância.

* Bacharel em Direito. Analista Judiciário do Tribunal Regional do Trabalho da 21ª Região. Aluno do Curso de Especialização em Direito Constitucional da UFRN.

4NUNES, Castro. Do mandado de segurança e de outros meios de defesa contra tos do poder público. 7. ed. (atualizada por José de Aguiar Dias). Rio de Janeiro: Forense, 1967, p. 54. apud MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 10. ed. São Paulo: Atlas, 2001, p. 162.

5 Se o ato é originário de Ministro, na condição de membro integrante do órgão colegiado, a situação do órgão em si prevalece, sendo competente a Justiça Federal de 1ª instância, e não o STJ. Nesse sentido a Súmula 177 do STJ. O STF tem a mesma posição: RTJ 145/194.

6 O STJ vem decidindo que a competência das varas privativas, porém, dependerá da competência terri­torial para o julgamento. Nesse sentido, foi editada a súmula nº 206. A existência de vara privativa só desloca a competência no mesmo território, não tendo força para atrair processos cujas competências territoriais sejam de outras comarcas.

7 O mandado de segurança coletivo teve a sua origem de sugestão da Subcomissão de Garantia da Constituição, Reforma e Emendas, consoante consta do art. 29 do Anteprojeto, que teve como relator o Constituinte Nelton Friedrich.

8 MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de segurança. 27. ed. São Paulo: Malheiros Editores Ltda., 2004, p. 30.

9 MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Interesses difusos: conceito e legitimação para agir. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1991, p. 65 apud MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 10. ed. São Paulo: Atlas, 2001, p. 171/172.

10 CAPPELLETTI, Mauro, GARTH, Bryant. Access to justice: the worldwide movement to make rights effective: a general report. ?èMilão: Giuffrè, 1978, p. 26 (traduzido para o português por Ellen Gracie Norghfleet) apud MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 10. ed. São Paulo: Atlas, 2001, p. 172.

11 MORAES, op. cit., 2001, p. 176.

REFERÊNCIAS

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DIREITO, Carlos Alberto Menezes. Manual do mandado de segurança. 4. ed. rev. e atual. Rio de Janeiro: Renovar, 2003.

FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de direito constitucional. 30. ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2003.

FÜHER, Maximiliano Cláudio Américo e FÜHER, Maximiliano Roberto Ernesto. Resumo de direito constitucional. 3ª edição. São Paulo: Malheiros, 2002.

LENZA, Pedro. Direito constitucional esquematizado. 10. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Editora Método, 2006. 93

MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de segurança. 27. ed. atualizada por Arnold Wald e Gilmar Ferreira Mendes com a colaboração de Rodrigo Garcia da Fonseca. São Paulo: Malheiros, 2004.

MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 10. ed., São Paulo: Atlas, 2001.

SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 23. ed. rev. e atual. São Paulo: Malheiros, 2004.


Natal - Rio Grande do Norte • Volume XIII • Nº 01 Dezembro 2006 Tribunal Regional do Trabalho da 21ª Região
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